——对进一步加强互联网管理的思考和建议

 ◎江苏省通信管理局局长 苏少林

应该尽快制定国家互联网发展战略，设立互联网管理的统一协调机构，建立互联网安全大平台

实现我国从互联网大国向互联网强国的转变，是国家的战略需要，其意义远超一个产业的发展。事实上，互联网从来就不是某个行业、几个部门的事，其所具有的开放性、交互性、虚拟性、不可控性等特点，使其“双刃剑”效应异常明显，表现为舆论斗争国际化、社会问题网络化、网络问题现实化、网络文化多样化等现象。互联网成为对敌斗争的新战场，互联网成为社会矛盾的放大器，互联网成为违法犯罪的重灾区，互联网成为不良文化的催化剂。面对新的形势，能否站在国际意识形态斗争的角度审视互联网的渗透力，站在构建社会主义和谐社会的角度审视互联网的影响力，站在发展社会主义先进文化的角度审视互联网的传播力，站在信息技术发展规律的角度审视互联网的辐射力，进一步加强和改进互联网管理各项工作，已成为我们不可回避的紧迫课题。

当前互联网管理存在的五个不平衡

在网络管理和安全防范等方面，相关部门做了大量工作，也取得了一定成效。但互联网是一个常变常新的事物，未知的远大于已知的。现实中存在一系列问题，归结起来是“五个不平衡”：

（一）网络规模和基础资源不平衡

事实上，随着互联网的深入发展和应用的多样化，高端应用对基础资源的依赖性越来越强。以美国为首的欧美国家之所以在互联网领域的全球博弈中占据主动，就是因为在其发展进程中，基础资源（如域名、网站、IP地址和国际出口带宽等）管理同其他关键元素（如标准制订、技术研发、产品研发与商业运营等）是互为推动的。美国利用“互联网发源地”的优势，控制了互联网的主要资源，占据了全世界共40亿IP地址中的74%，而全中国的IP地址量仅相当于美国加州大学一个学校的数量。其中当然有历史原因，但若不重视则还会继续被动。目前，下一代互联网地址资源的争夺刚刚拉开战幕，尚未形成不可逾越的差距。我们必须有强烈的紧迫感和危机感，在充分理解和把握规则的前提下，做好长期战略规划，实现资源申请和部署推进相辅相成，最大限度地为中国下一代互联网发展提供基础保障。

（二）安全管理和行业管理不平衡

互联网带来的一系列新挑战，归根到底是由于新技术的不断发展。对新技术带来的问题，必须交由新技术来解决。我国在技术创新上与发达国家相差较大，尤其是在多平台的兼容性、多协议的适应性、多接口的满足性方面还存在许多不足，在系统安全和安全协议方面则差距更大。要解决好技术上的问题，必须充分发挥行业管理部门的作用。我国目前对行业管理的重视和投入远远不及安全管理。宣传、公安等部门力量雄厚，市、县均有机构和人员。公安部门每个地市的网监人员就达30~40人，比行业管理部门省级机构的人员还多，而后者尚未能设立市级机构，属地化管理一直停留于省级层面。比如网站备案管理可谓互联网监管的“核武器”，但由于各省份从事此项工作的通常只有一至两人，远远不能适应庞大的工作量。对于如何协调安全管理和行业管理的关系，必须有一个统筹考虑。安全问题固然重要，但其必须也只能建立在发展问题解决得好的基础之上。

（三）多头管理和部门联动不平衡

我国有很多部门参与互联网管理，彼此之间职责分工是相对明晰的，但是各部门之间的监管边界不清，特别是在新兴的技术和业务上。例如：文化部对于文化产品的管理、国家版权局对于互联网出版业务的管理以及广电总局对于互联网传播视听节目的管理，由于在管理对象界定上的重合，造成了管理的重叠。各部门的监管缺乏整合优势，彼此建立的数据库、监测系统之间多不互通，缺乏协调和联动机制，这既增加了监管的信息获取成本和执法成本，又使得监管往往达不到其应有效果。

（四）发展实践和法制建设不平衡

与我国互联网突飞猛进的发展速度相比，网络管理的法律法规体系仍不健全。一是等级效力太低，绝大部分是国务院及相关部委讨论通过的法规、规章。《电信法》迟迟未出，对通信网络管理尤其是融合性监管造成不利影响。制定一部《信息安全法》是必由之路，非如此不能有效形成国家信息安全保障体系。二是某些方面仍存在着法律空白，如电子商务规则、电子支付等没有管理依据，对博客、QQ等的实名管理推行阻力极大。三是目前的法规还比较零乱，没有形成一个相互补充、拾遗补缺的体系。这些欠缺极大地影响了我国互联网管理工作，很多该管的管不住，致使问题不断出现。

（五）互联网企业的商业性和公益性不平衡

作为提供网络传输通道的电信运营商，在利润最大化的目标和绩效考核的压力下，对信息网络安全问题往往只是表面应付。增值电信企业更为松散，很多网站缺乏职业道德，以各种手段发布、传播有害信息。一些软件企业为谋一己之利，甚至“卖矛又卖盾”。这里就涉及如何看待并处理好互联网企业的商业性与公益性的关系问题。比如搜索引擎公司，究竟是商务公司、数据公司，还是一个大众媒体？尽管都具有企业属性，但前者属于服务业、第三产业，后者则更进一步，事关上层建筑、意识形态和公共服务，其性质的差别是巨大的。作为目前应用极其广泛的信息平台，搜索引擎承担了新闻媒体和公共信息检索平台的功能，实际上就是一个媒体，甚至是超级新闻媒体（新闻媒体的媒体），其属性不完全是商业性的，更牵涉到公共领域的合法性、公共服务的公益性。因此，互联网企业不仅要追求利润最大化，还要承担更为重要的政治和社会责任。对其监管不能仅从商业伦理的层面去要求，必须更加严格。

加强和改进我国互联网管理的“一五三”建议

当前和今后一个时期，在推进互联网管理过程中，必须“强化一个认识，突出五大重点，抢抓三项工作”。

强化一个认识：

——要以改革开放的精神把互联网建设好、利用好、管理好。互联网是一个巨大的、绕不开的社会存在，是目前最容易实现传播自由、也是最难控制的传播方式。这一特性决定了世界上任何文明、任何文化，只有通过自由竞争来争取自己的生存和壮大。当前，我国正处在社会转型期和矛盾凸显期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，新情况、新问题层出不穷。在世情、国情、党情、民情发生深刻变化的背景下，如何有效地建设好、利用好、管理好网络，这是对信息化条件下加强党的执政能力建设的严峻考验。经过10多年积累，虽然我们已有了不少对互联网特点和规律的认识，但总体上还很肤浅。

突出五大重点：

——坚持正面引导，形成积极向上的主流舆论。要加强网上思想舆论阵地建设，进一步做大做强正面宣传，用正面声音占领网络阵地。要改变堵多于疏的做法，主动建立民意征集机制，缓释民间某些不满情绪。要发挥主流网站舆论阵地的作用，在重大问题、敏感问题、热点问题上要不避尖锐，及时发言。

——坚持重在建设，提高网络文化产品和服务的供给能力。要加强对网络文化创作、生产、传播、消费等特点和规律的研究，促进优秀文化产品数字化、网络化传播。

——坚持依法管理，建立健全互联网法制体系。在互联网应用方面，要加快电子商务、电子支付、虚拟财产权等方面的立法；在互联网产业发展方面，应出台鼓励互联网领域科技进步和创新的法律规范；在互联网社会构建方面，以网络诚信建设为重点内容，主要包括网络人格权、隐私权保护等。要坚持依法公开管理，大张旗鼓地把网络管理作为社会管理必不可少的一部分，形成并保持对网上违法犯罪行为的高压态势，绝不让不法分子逍遥法外。

——坚持技术创新，提高网络环境的监管效能。继续完善国家信息防护体系，不断扩大覆盖面。研究域名解析控管和应急处置有害网站技术手段，健全搜索引擎安全管理系统。研究制订绿色上网系列行业标准，推广绿色上网过滤软件和业务。针对3G时代移动通信和互联网的融合趋势，对3G典型业务应用开展研究，重点在一些关键技术上有所突破、形成能力。推进网络实名制、手机实名制的研究和实施。大力推广使用我国国家顶级域名“CN”。

——坚持人才战略，加强网络管理队伍建设。要加强人才队伍建设，吸引法律、技术、行政、商业等方面的优秀人才投身互联网管理。要动员全社会力量，壮大网评员队伍，在网络社区（BBS、微博客、QQ群）中发展“盟友”。

抢抓三项工作：

——尽快制定国家互联网发展战略。目前世界各国无不将互联网作为重要的信息基础设施，很多国家制定了互联网发展战略及规划，使之成为国家软实力的利器。面向全球博弈，谁掌握了互联网，谁就掌握了未来！从实际出发，我国互联网发展战略目标应为：在发展中求安全，以安全保发展，实现信息化建设与信息网络安全同步发展。战略措施应包括：从规划、研发、市场、安全等环节，从法律、管理、技术、人才等各个方面采取多种措施，并通过全社会的共同努力，全面提升互联网发展和安全防护水平。

——设立互联网管理的统一协调机构。由于网络的开放性，涉及部门很多，在注重发挥各部门独立作用的同时，亟须完善以宣传部门、公安部门和行业管理部门“三位一体”为核心，其他部门共同参与、齐抓共管的工作格局。本着机构简单、功能专一的原则，可在目前行政机构的编制之内，立足国家、省份、市县三个层面，设立互联网管理的统一协调机构，建立共同研判、联合执法的机制，达到协调管理的目的。

——建立互联网安全大平台。互联网是高新技术对抗的“赛场”，落后就要挨打。当务之急是要全面整合分散在各部门的技术手段，建立一个国家互联网安全大平台。该平台分三个层面：基础层面是涵盖各类资源的数据库，实现及时发现、有效防范；中间层面是网络安全和信息安全的业务模块，实现及时保护、有效控制；上层是面向各类管理主体的接口，实现及时联动、有效处置。只有建成该平台，才能真正实现互联网的可控可管。

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互联网管理主体——目前我国政府参与互联网管理的部门有10多个。从各部门管理的目的看，基本可以把这些部门分为四大类：一是网络文化主管部门，即外宣办；二是行业管理部门，即工业和信息化部；三是安全管理部门，如公安部；四是互联网应用管理部门，如文化部、广电总局、新闻出版总署、教育部、卫生部、食品药品监督管理局等。

互联网管理依据——到目前为止，在国家级层面，我国已先后制定了27部法律、法规和规章。处于效力最高级别的法律仅有两部，一部《电子签名法》和一部与法律效力阶位一致的全国人大常委会有关打击网络犯罪的决定。调整互联网法律关系的规范主要是国务院及其组成部门制定的行政性法规。国务院条例共有7部。部门规章共有18部，其中有7部规章是对互联网内容进行管理的规章，包括《互联网新闻信息服务管理办法》、《互联网出版管理暂行规定》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》等。

互联网管理客体——可分为九大领域：互联网资源管理领域、互联网网络犯罪管理领域、互联网保密管理领域、互联网网络安全管理领域、互联网内容监管领域、互联网业务管理领域、互联网著作权管理领域、反垃圾邮件管理领域、电子商务管理领域。