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前不久，国家空中交通管制委员会办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》(以下简称《条例》征求意见稿)，并公开征求意见。
买卖环节将更严格
关于购买者实名认证，去年6月起实施的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》要求：在我国境内最大起飞重量为250克及以上的民用无人机，拥有者必须按规定实名登记，民航局航空器适航审定司是登记系统管理单位。至于销售企业是否向公安机关备案并核实信息等并没有要求。《条例》征求意见稿拟对买卖双方提出要求。销售除微型无人机以外的民用无人机的单位、个人应当向公安机关备案，并核实记录购买单位、个人相关信息，定期向公安机关报备。购买除微型无人机以外的民用无人机的单位、个人应当通过实名认证，配合做好相关信息核实。“目前还没有接到公安机关对备案手续和程序的明确规定。”大疆公司相关负责人表示，大疆公司目前采取实名激活的办法，登记实名信息后方可激活使用产品。一方面保障实名登记的信息真实，另一方面用户无需再登录民航局网站填写，且无人机一机一码，违规可追溯。“大疆支持对小型及以上无人机进行实名销售备案，但对轻型机进行备案值得商榷。”这位负责人认为，轻型无人机个人消费属性明确，是人们日常生活中的家庭拍摄、娱乐设备，属于日常消费品。此前大疆配合民航局试点，为产品增加实名激活的设计，已经能够解决人机绑定的问题。轻型机的实名销售备案，易造成重复管理;同时，购买轻型无人机的大量用户通常将该产品用于馈赠，并不能保证购买人和使用人的一致性。
飞行申请没那么简单
近些年，没有经过批准的“黑飞”现象时有发生。深圳市公安局有关负责人介绍，在深圳，飞行申请由民航深圳空中交通管理站受理审批，公安部门仅为备案，一经民航审批同意，除有治安风险外，一般不予干涉。但2017年，除特殊时期外，经过正常申请并备案的无人机飞行活动不到5宗。
“向我们备案的各类活动中，申请人都是企业、社会组织等，尚无个人备案。由于个人申请者难以达到准许条件，往往会选择‘黑飞’，给禁飞区带来很大风险。”该负责人建议，在禁飞区政策宣传上，民航、公安、企业都要行动起来。公安机关要求一线民警掌握相关信息，并张贴公告，逢重要节点广泛发布。
业内人士介绍，飞行申请落实难，主要是由于审批需要书面报送，且内容较为繁琐。根据规定，涉及民用的无人机飞行申请要经民航地区管理局进行审查或评审，并出具结论意见。针对这种情况，2017年深圳向无人机开放部分空域，同时对需要申报的情况使用网络平台管理。
此次《条例》征求意见稿也提出国家将建立无人机综合监管平台，微型无人机在禁止飞行空域外飞行，无需申请飞行计划。轻型、植保无人机在相应适飞空域飞行，无需申请飞行计划，但需向综合监管平台实时报送动态信息。不少业内人士认为，这些规定如能顺利施行，有望解决“黑飞”现象频发问题。
监管难点尚有许多
对生产和销售企业来说，技术上稍加支持，可能会使相关部门的监管事半功倍。比如，有的产品采取实名激活、禁飞区域内不能起飞、限飞区域内限制飞行高度等手段。有的产品能接收到附近半径数十公里以内的客机广播信号，可以通过分析每台客机的位置、高度、速度等信息，在判断存在碰撞风险的情况下主动避让，提升飞行安全。
当然，监管难点盲点依然存在。深圳市公安局有关负责人说，据初步统计，深圳有无人机整机生产企业34家、无人机零配件生产企业23家、无人机销售企业103家，无人机购买较为容易。但是，其中支持后台监管技术的仅有38%，如果算上自组机器，比例会更少，这给监管带来很大难度。
而对于有后台监管技术的企业来说，一些技术也很容易被破解。无人机的安全限制依靠机身传感器提供的数据进行比对，通过物理屏蔽的方法可以破解厂家的一些限制。
此外，部分一线执法人员认为相关法律法规仍然缺位。目前，无人机的监管还缺乏能够直接用作处罚的专门法律法规，去年深圳市共发生“黑飞”案件11起，其中能按照飞行相关条款进行处理的仅1起，一线民警在实施管理时往往会遇到无法可依的尴尬处境。
今后，这种状况有望得到改善。《条例》征求意见稿在第六章中清晰地列出了法律责任相关条款，例如处罚金额、措施、责任单位等，力图让监管长出“牙齿”。 (吕绍刚 龚相娟)
