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谢正军/图
■本报记者 任震宇
日前，工业和信息化部就《通信短信息服务管理规定（征求意见稿）》（以下简称《规定（征求意见稿）》向社会公开征求意见。在中国消费者权益保护法学研究会、中国互联网协会、中国科学管理研究院地方政府管理研究所近日联合召开的研讨会上，有关专家建议，对于垃圾短信可参照《消费者权益保护法》的规定，要求运营商担责，并严惩违法者。
运营商也应担责
据新闻媒体报道，现在垃圾短信可以使用改号软件进行发送，即发送短信或者拨打电话时，可以不显示发送者的真实手机号。对于这一现象，《规定（征求意见稿）》第六条提出：基础电信业务经营者应当准确记录接入其网络的短信息服务提供者的名称、接入代码和接入地点等信息。第九条还规定：短信息服务提供者发送短信息时，应当将发送端电话号码或者代码一并发送。不得发送缺少发送端电话号码或者代码的短信息，不得发送含有虚假的发送端电话号码或者代码的短信息。
那么，如果仍然有人用改号软件发送垃圾短信，乃至诈骗短信，导致消费者权益受到侵害，是否可以追究电信运营商的责任呢？对此，《规定（征求意见稿）》中并没有明确的条文。
“可以借鉴《消法》的规定，追究电信运营商的责任。”中国青年政治学院副教授张严方表示，《消法》第四十四条规定，“消费者通过网络交易平台购买商品或者接受服务，其合法权益受到损害的，可以向销售者或者服务者要求赔偿。网络交易平台提供者不能提供销售者或者服务者的真实名称、地址和有效联系方式的，消费者也可以向网络交易平台提供者要求赔偿”。
张严方认为，参照上述条款可以规定，如果电信运营商无法真实准确记录接入其网络的短信息服务提供者的名称、接入代码和接入地点等信息，那么就要承担连带责任。如果基础电信服务运营商明知或者应知有人利用其平台侵害消费者合法权益，未采取必要措施的，也要承担连带责任。
中国人民大学法学院教授刘俊海也持同样的观点。他进一步解释说，电信运营商与电商平台在一定程度上有相似之处，它们都是为双方提供服务，有义务保证双方身份信息的真实性，也有义务阻止垃圾短信、商业短信对接收者的骚扰，并有足够的技术手段保证这一点。如果不能通过制度设计确定其责任，也难以倒逼运营商采取有效措施，保证《规定（征求意见稿）》的相关条款得以实现。对宏观经济体制的完善，对微观的企业内部管理制度的完善，不靠法律责任是不行的。
引入惩罚性赔偿机制
值得注意的是，作为工信部的部门规章，《规定（征求意见稿）》在法律责任方面也作出了相关规定，如针对违反包括第六条等条款在内的基础电信业务经营者和短信息服务提供者，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处一万元以上三万元以下罚款，向社会公告。
对于这一规定，民法专家何山认为处罚偏轻，可以借鉴《消法》关于惩罚性赔偿的原则，对违法短信和未经许可的商业短信予以重罚。在行政处罚上，可以赋予行政机关重罚权。在民事责任上，规定发一条垃圾短信就得要赔偿举报的消费者，这样才能鼓励消费者积极举报，消灭违法短信和未经许可的商业短信。
刘俊海支持垃圾短信发送者承担民事赔偿责任的建议。他认为，发送垃圾短信和欺诈一样，都是一种故意的行为，是侵犯消费者隐私权的一种形式。可参考《消法》第五十五条关于欺诈行为最低赔偿额度的规定，要求垃圾短信发送者按每条垃圾短信最低500元向消费者赔偿。
刘俊海还提出，发布垃圾短信的企业和个人，包括为发送垃圾短信提供服务和协助的基础电信业务经营者，其不良信息要纳入国家工商总局的全国企业信用信息查询系统，纳入黑名单，及时曝光。另外，工信部门作为业务主管机构，在适当的时候可以对基础电信业务运营商、服务商进行行政劝喻。《规定（征求意见稿）》第十八条提出，“任何组织和个人未经接收者同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。接收者同意后又明确表示拒绝接收短信息的，应当停止向其发送”。刘俊海表示，这意味着个人或组织有机会向消费者发送商业性短信，如果接收者明确表示拒绝接收，才不能继续发送。这一规定不太妥当，等于授权个人或组织可以发送商业短信。应直接规定，未得到接受者允许，一概不得发送商业性短信息，彻底堵上口子。
切实保护免骚扰权
《规定（征求意见稿）》中，对消费者个人信息以及免骚扰权的保护也有相关规定。如第十五条规定了任何人或组织不得将采用人工收集、在线自动收集、数字任意组合等手段获得的他人的电话号码用于出售、共享和交换，或者向通过上述方式获得的电话号码发送短信息。前述第十八条则规定了向消费者发送商业短信必须得到消费者同意。而第二十六和第二十七条则规定了消费者投诉举报的途径和行政机关的处理要求。
张严方认为，《规定（征求意见稿）》需要无缝对接《消法》，对消费者个人信息的保护以及免骚扰权的保护也可和《消法》对消费者人格权的保护结合起来。如《规定（征求意见稿）》第三十四条规定，违反前述第十五条、第十八条的基础电信业务经营者和短信息服务提供者，“由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处一万元以上三万元以下罚款，向社会公告”。而《消法》第五十六条针对侵犯消费者个人信息权的经营者作出如下规定：由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照。经营者有前款规定情形的，除依照法律、法规规定予以处罚外，处罚机关应当记入信用档案，向社会公布。显然，《消法》的处罚力度要重得多，《规定（征求意见稿）》可将处罚力度与《消法》保持一致。
《规定（征求意见稿）》第二十七条还规定：用户认为其受到商业性短信息侵扰的，可以向短信息服务提供者投诉或者向举报受理中心举报。举报受理中心受理用户举报后，应当在5个工作日内转送短信息服务提供者处理。发现存在违法行为的，应当及时报告国家有关部门处理。短信息服务提供者收到用户投诉或者举报受理中心转办的举报，经核实后应当及时采取有效手段，并在15个工作日内向投诉用户或举报受理中心反馈处置结果。“既然规定应当及时报告国家有关部门处理，就应该明确到底是哪个有关部门。”张严方指出对于消费者举报后的处理时间，《消法》第四十六条规定的是自收到投诉之日起7个工作日内。《规定（征求意见稿）》在处理时间和处理方式上也不妨与《消法》保持一致。
