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为促进交通运输新业态健康发展，加强用户押金和预付资金管理，保护用户合法权益，近日，交通运输部、人民银行、国家发展改革委、公安部、市场监管总局、银保监会6部门联合印发了《交通运输新业态用户资金管理办法(试行)》(交运规〔2019〕5号，以下简称《管理办法》)。
近年来，网络预约出租汽车、汽车分时租赁(俗称“共享汽车”)和互联网租赁自行车(俗称“共享单车”)等交通运输新业态在我国兴起并快速发展，为社会公众提供了多层次、多样化的出行服务，改善了乘客出行体验，在促进经济发展新旧动能转换等方面发挥了积极作用。但同时，也存在运营企业责任意识不强、用户资金管理要求未能落实等问题，用户资金安全风险凸显，损害了用户合法权益。《管理办法》的出台，对从源头防范用户资金风险、加强用户权益保障、促进交通运输新业态健康稳定发展具有积极意义。
《管理办法》共5章27条，对用户资金收取、开立专用存款账户存管，以及建立联合工作机制强化监管等方面做出了具体规定。
对用户资金收取，《管理办法》提出，运营企业原则上不收取用户押金，确有必要收取的，应当为用户提供运营企业专用存款账户和用户个人银行结算账户两种存管方式，供用户选择。同时，为减少个人资金损失，对用户的押金和预付资金收取规定了限额。
为保障用户资金安全，《管理办法》要求运营企业在注册地银行开立专用存款账户，并与银行签订相关协议，按照用户资金管理要求存管用户资金。押金专用存款账户只能办理原路退还押金、扣除赔偿款、提取计付利息转账业务。预付资金建立备付金制度，要求预付资金专用存款账户留存资金不得低于运营企业预付资金余额的40%,可提取部分预付资金只能用于运营企业与服务用户有关的主营业务，不得用于不动产、股权、证券、债券等投资及借贷。
为加强用户资金监管，《管理办法》明确了属地交通运输新业态行政主管部门、人民银行分支机构、发展改革、市场监管、银保监会地方派出机构、消费者协会(委员会)等相关部门和单位的职责分工，要求运营企业注册地落实属地责任，建立联合工作机制，切实保障用户资金安全。对未按规定落实用户资金管理要求的运营企业，《管理办法》提出了相关处理措施。
《管理办法》自2019年6月1日起施行。同时，考虑到运营企业开立专用存款账户、与相关银行实现信息系统对接等工作需要一定时间，对存量用户资金纳入管理设立了6个月的过渡期。
附：交通运输部、人民银行会同有关部门司局负责同志，对《管理办法》进行了深入解读。
01出台《管理办法》的主要目的是什么?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：近年来，随着移动通信和互联网、大数据等技术快速普及和发展，传统交通运输与互联网实现深度融合，先后出现了网络预约出租汽车、汽车分时租赁和互联网租赁自行车等交通运输新业态，为社会公众提供了多层次、多样化的出行服务，改善了乘客出行体验，对满足人民群众美好出行的需求和促进新旧动能转换发挥了积极作用。但同时，也存在运营企业责任意识不强、用户资金管理要求未能落实等问题，用户资金安全风险凸显，损害了用户合法权益。
为促进交通运输新业态健康发展，交通运输部会同相关部门先后印发了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》《关于促进小微型客车租赁健康发展的指导意见》等文件。为防范用户资金风险，《指导意见》等文件提出鼓励运营企业采用免押金或加快实现“即租即押、即还即退”等方式提供服务。对采用押金方式提供服务的，提出了“专用账户存管、专款专用”等要求。出台《管理办法》，主要目的是通过提出用户资金具体管理措施和明确各方权利义务，有效落实相关文件要求，进一步强化用户资金管理，从源头上防范用户资金风险，切实保护用户合法权益，促进交通运输新业态健康发展。
02《管理办法》的制定经历了哪些过程?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：为确保用户资金管理方案的科学性、可行性，交通运输部、人民银行会同国家发展改革委、公安部、市场监管总局、银保监会等部门成立了联合工作组，多次对互联网租赁自行车、汽车分时租赁等交通运输新业态用户资金管理情况进行调研，组织地方管理部门和相关专家反复研究论证管理措施，通过召开座谈会、书面征求意见等方式充分听取运营企业、银行、非银行支付机构、协会等单位的意见建议，并于3月19日—4月3日，为期两周，向社会公开征求意见。在深入调研、广泛征求意见、充分研究论证的基础上，形成了目前的《管理办法》。
03《管理办法》在出台前，向社会公开征求了意见，请问征求意见的情况怎么样?文件主要做了哪些修改完善?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：3月19日—4月3日，《管理办法》(征求意见稿)通过交通运输部政府网站向社会公开征求意见。征求意见期间，共收到个人、企业、协会、管理部门等通过网站留言、电子邮件等方式提出的意见120件，经拆分归集，共梳理出264条意见建议，其中与《管理办法》内容相关的意见建议177条。从反馈的意见情况看，大部分意见对《管理办法》内容表示认可，认为《管理办法》提出的用户资金管理措施合理且具可操作性，有利于强化用户资金管理，防范相关风险。具体意见建议主要集中在是否应当收取押金和押金退还期限、用户资金的收取额度、押金的扣除、预付资金的管理、用户资金监管等方面。
我们对意见建议逐条进行了分析评估，在充分吸纳意见建议的基础上，对《管理办法》进行了修改完善。一是明确了押金最长退还期限。之前，因汽车分时租赁交通违法处理对退押时间的影响较难确定，只对银行和支付服务机构提出了当日(至迟次日)处理押金退还的时间要求。考虑到较多意见认为应当明确全过程退押时间，根据目前汽车分时租赁和互联网租赁自行车退押流程，明确了汽车分时租赁、互联网租赁自行车押金最长退款周期分别不超过15个工作日、 2个工作日。二是优化了预付资金收取限额标准。为充分发挥预付资金的商业作用，考虑到个人用户和单位用户的不同风险承受能力，将交通运输新业态(互联网租赁自行车除外)单位用户单个账号内的预付资金限额提高至30000元。同时，为控制风险，对可使用部分的预付资金用途进一步限定为只能用于与服务用户有关的主营业务。三是完善了押金扣款流程。考虑到运营企业获得经用户认可的扣除押金证明材料难度较大，因此，将运营企业扣提押金需向银行提供经用户认可的证明材料修改为用户违约相关证明材料，同时，要求运营企业在扣除押金前，要及时告知用户。四是加强了预付资金退还管理。为保障用户权益，对符合约定预付资金退还条件的，要求运营企业不得拒绝、拖延退还。五是强化了消费者协会的职责。将消费者协会职责单列，由其依据相关法定职责做好交通运输新业态服务投诉受理及处理等工作。另外，对个别文字表述进行了修改完善。
04《管理办法》对如何做好用户资金管理、保障用户权益做了哪些考虑?
人民银行支付结算司巡视员 樊爽文：此前，部分交通运输新业态运营企业发生了用户资金风险问题，原因在于运营企业收取的用户押金和预付资金实际上完全受企业支配。为降低用户资金挪用风险，守住用户资金安全的底线，保障用户权益，在充分征求运营企业、商业银行、支付机构意见的基础上，《管理办法》就用户资金管理作出以下规定：一是鼓励先服务后收费。运营企业原则上不得收取押金，鼓励和引导运营企业优化经营模式，先用再付，在服务结束后向用户收取费用。二是控制资金可用额度。对于现存的以收取预付资金方式提供服务的经营模式，预付资金必须存放于运营企业的专用存款账户，运营企业只能最高将60%的用户预付资金用于与服务用户有关的主营业务。三是提高资金存放要求。对于收取押金的运营模式，要求运营企业提供运营企业的专用银行存款账户、用户的个人银行结算账户两种存管方式，允许用户自主选择押金存放的地方。相对于运营企业的专用存款账户，押金存放在用户的个人银行账户，资金的使用、划转更透明，安全性更高，更易于用户防控资金风险。四是强调用户“来去自由”。要求运营企业提供便利、及时的资金退还方式，不得拒绝、拖延或设置不公平、不合理的格式条款、技术门槛。
05《管理办法》是如何体现新业态包容审慎监管原则的?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：党中央、国务院多次提出，对新业态的监管要坚持包容审慎的原则。为贯彻落实这一要求，促进交通运输新业态健康发展，《管理办法》在严守用户资金安全底线的前提下，严格遵循了这一原则。一是对收取用户资金没有简单一禁了之。为尽可能避免用户资金风险，《管理办法》虽然提出原则上不收取用户押金和鼓励采用服务结束后直接收取费用方式提供服务，但考虑到押金的履约保证金的作用和预付资金在便利用户支付、提供用户优惠、企业资金周转等方面的积极作用，为保障运营企业权益，没有禁止运营企业收取押金和预付资金。二是允许有条件的使用预付资金。考虑到预付资金与押金的不同属性，借鉴单用途预付卡管理模式，在建立备付金制度的基础上，允许运营企业提取预付资金余额的60%，用于企业与服务用户有关的主营业务。三是灵活处理用户资金孳息归属。《管理办法》针对用户资金不同存管方式，提出运营企业与用户可以通过协议明确用户资金的孳息归属。四是采取了分步实施的方案。考虑到目前用户资金管理现状，为减少对企业经营的影响，《管理办法》对存量用户资金，设立了半年的过渡期。
06《管理办法》对运营企业履行用户资金管理主体责任提出了哪些要求?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：《管理办法》明确运营企业是保障其专用存款账户内用户资金安全的责任主体。为有效落实运营企业的主体责任，对运营企业加强用户资金管理提出以下要求：一是原则上不收取用户押金，确有必要收取的，应当提供运营企业专用存款账户和用户个人银行结算账户两种存管方式，供用户选择。不得挪用用户押金。二是应当在中国大陆境内注册地银行分别开立全国唯一的用户押金、预付资金专用存款账户存管用户资金，并将专用存款账户开立、变更和撤销情况向行政主管部门报告。三是按《管理办法》提出的限额要求收取用户资金，同时，建立预付资金备付金制度，备付金额度不得低于预付资金余额的40%，可用部分预付资金只能用于与服务用户有关的主营业务。四是按照用户资金管理要求，与相关银行签订用户资金管理协议存管用户资金。五是定期向注册地相关管理部门提供用户资金存管报告，暂停、终止业务前应当制定完善的业务清算处置方案和用户权益保护措施，并提前向相关管理部门报告。
07为什么对运营企业收取的用户资金要求放入商业银行存管?
银保监会普惠金融部副主任 冯燕：当前，我国交通运输新业态还处于规范发展阶段，一些运营企业在用户资金缺乏第三方管理制约的情况下，存在侵占或挪用用户资金的行为，损害了用户的权益。《管理办法》提出的资金存管机制一方面实现了运营企业资金与用户资金的分账管理，从物理意义上防止了运营企业接触用户资金;另一方面，商业银行作为资金存管机构，按照相关法律法规规定和协议约定，根据用户的指令或业务授权的指令，办理押金和预付资金的结算、支付，可以有效防范运营企业非法挪用用户资金的风险。
08商业银行在交通运输新业态用户资金管理过程中主要起到哪些作用?
银保监会普惠金融部副主任 冯燕：存管银行作为用户资金管理参与方，对保障用户资金安全将发挥重要作用。一是为用户资金提供存管服务。为保障用户资金安全，《管理办法》要求在银行开立专用存款账户存管用户资金，存管银行按照相关法律法规规定，履行专用存款账户的开立、变更与撤销，以及资金保管、资金清算、账务核对、提供资金存管报告等职责。二是基于协议，落实《管理办法》提出的用户资金相关管理要求。运营企业与存管银行按照《管理办法》提出的用户资金管理要求签订资金存管协议。银行依据协议办理资金的转入支出，防止运营企业挪用押金和超额超范围使用预付资金。三是通过与运营企业实现系统对接，实现快速退押。银行在运营企业提交退款申请后应当及时核对相关信息，于当日(至迟次日)原路退还用户。四是考虑到存管银行无法对运营企业与用户之间的业务往来进行实质性审查，因此存管银行不对运营企业与用户之间的交通运输新业态服务提供担保。
09为交通运输新业态用户资金提供存管服务的商业银行，应当具备哪些基本条件?
银保监会普惠金融部副主任 冯燕：为保障用户资金安全和避免因加强用户资金管理影响退款效率，《管理办法》对用户资金存管银行和合作银行提出了基本条件要求。一是要具有明确的职能管理部门和相应管理制度;二是具备完善规范的资金存管账务体系，能够根据资金性质和用途为用户资金进行明细登记;三是具备完善的业务管理功能，能够通过形式审查确认资金划转的合规性;四是具备对接运营企业系统的数据接口，能够支持相关信息对接;五是具备安全高效的业务处理系统，能够支撑相关运营企业的各类峰值操作;六是相关管理部门依法规定的其他条件。
10全国信用信息共享平台和“信用中国”网站在交通运输新业态用户资金管理中将发挥什么样的作用?
国家发展改革委财政金融和信用建设司副司长 张春：全国信用信息共享平台已联通44个部门、所有省区市和70余家市场机构，是信用信息归集共享的“总枢纽”。“信用中国”网站依托全国信用信息共享平台建立公告公示各类行政许可、行政处罚、承诺书等信息功能。引入平台与网站，对建立以信用为核心的新型监管机制，确保新业态用户资金安全具有非常重要的作用。具体体现在：一是依托全国信用信息共享平台，依法依规通过“信用中国”网站，向社会公示运营企业信用信息。二是运营企业需在“信用中国”网站等渠道公示“不挪用用户押金，依法合规管理用户资金”的信用承诺。三是通过“信用中国”等渠道公示运营企业相关信用信息，向用户提示风险。四是全国信用信息共享平台向交通运输新业态相关管理部门提供运营企业的信用信息。行政管理部门对有不良信用记录的运营企业实施重点监管，对严重失信的运营企业实施联合惩戒。
11《管理办法》如何体现属地管理?属地相关部门的职责是什么?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：城市人民政府是交通运输新业态管理的责任主体，同时，用户资金监管涉及属地行政主管部门、人民银行分支机构、发展改革、公安、市场监管、银保监会地方派出机构等多部门管理职责。用户资金一般由运营企业统一收取，因此，《管理办法》要求运营企业注册地相关管理部门建立联合工作机制，按照职责分工，加强用户资金监管。一是交通运输新业态行政主管部门负责会同当地银保监会地方派出机构、人民银行分支机构指导运营企业与相关银行和支付服务机构签订用户资金存管和支付服务协议。二是人民银行分支机构负责指导相关银行办理运营企业专用存款账户和用户个人银行结算账户的开立、变更和撤销工作。监督支付服务机构依法合规为运营企业及用户提供支付结算服务。三是发展改革部门负责向其他相关管理部门提供运营企业信用信息，依托全国信用信息共享平台，通过“信用中国”网站，向社会公众公示运营企业信用信息。四是市场监管部门负责向交通运输新业态行政主管部门提供运营企业公示信息，支持相关管理部门将其对运营企业作出的行政处罚等涉企信息通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。五是银保监会地方派出机构负责监督存管银行、合作银行落实用户资金管理要求，对相关银行开展用户资金管理情况进行检查并加强监管。六是消费者协会(委员会)依据法定职责做好交通运输新业态服务投诉受理及处理等工作。
12《管理办法》提到“市场监管部门负责向交通运输新业态行政主管部门提供运营企业公示信息。支持相关管理部门将其对运营企业作出的行政处罚等涉企信息通过国家企业信用信息公示系统向社会公示”，市场监管总局在这方面做了哪些工作，下一步有什么打算?
市场监管总局价格监督检查和反不正当竞争局副巡视员 杨洪丰：国家企业信用信息公示系统是国务院批准建立的国家级企业信用信息归集公示平台，是企业报送并公示年报和即时信息的法定平台，是社会公众便捷查询和依法使用企业信用信息的操作平台，是各级政府部门实施协同监管和联合惩戒的跨部门工作平台。截至目前，公示系统已归集公示各类市场主体的登记、备案信息6.29亿条。公示系统网站页面累计访问量921.81亿人次，市场主体累计查询量205.58亿人次，对降低市场交易风险和社会交易成本，提高经济运行效率，建立信用监管机制和推进社会诚信体系建设发挥了重要作用。
下一步，市场监管部门将按照《管理办法》的有关要求做好以下工作：一是向交通运输新业态行政主管部门提供公示系统归集的运营企业公示信息，既包括市场监管部门掌握的登记注册、经营异常名录、严重违法失信企业名单等信息，也包括其他政府部门作出的行政许可、行政处罚等信息;二是根据《国务院办公厅关于政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案的复函》要求，按照 “谁产生、谁提供、谁负责”的原则，支持相关管理部门将其对运营企业作出的行政处罚等涉企信息通过公示系统向社会公示，实现社会共治。
13加强用户资金管理后是否会降低退款效率?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：为避免对用户资金退款效率的影响，《管理办法》提出了一系列相关要求和措施。一是对存管银行和合作银行资质提出了要求。要求相关银行具有明确的职能管理部门和相应管理制度，具备完善规范的资金存管账务体系，能够支撑运营企业的各类峰值操作。二是要求运营企业与相关银行、支付服务机构提供便利的退款方式，及时退还用户押金。三是要求运营企业针对可能出现的集中退还及退还期限超期等特殊情况，联合存管银行、支付服务机构建立应急保障机制，必要时，由运营企业先行垫付资金退还用户押金。四是在规定用户押金最长退款周期的同时，要求存管银行和支付服务机构在接到退款申请并核对相关信息后，于当日(至迟次日)向用户退还款项。
14《管理办法》为什么要对存量用户资金设置过渡期?
交通运输部运输服务司副司长 蔡团结：为实现对用户资金的有效管理，《管理办法》要求运营企业开立专用存款账户存管用户资金，与存管银行、合作银行和支付服务机构签订资金存管、支付服务协议，同时，为提高用户资金的退款效率，要与存管银行、合作银行实现相关信息系统的对接。这些前期准备工作需要一定的程序和时间。为确保《管理办法》的顺利实施，《管理办法》提出对发布之日前收取的用户资金纳入管理设定6个月的过渡期，时间延长至2019年11月30日。
