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近日，江苏消费网承办的“美丽金陵 品质旅游——南京市科学消费大讲堂(旅游篇)”宣传活动顺利举行。活动现场，南京市政府法制办公室行政指导处有关负责人作了重要发言，与大家一起探讨在新形势下如何保障旅游消费者的合法权益，以倡导文明旅游理性消费。
据介绍，《南京市旅游条例》(以下简称《条例》)是南京市人大2017年度地方性法规立法修订项目，已于2018年3月1日起施行。《条例》侧重发挥依法兴旅作用，促进旅游业全面协调可持续发展。
随着旅游经济的快速发展，旅游已成为人们新的消费方式，旅游消费者权益保护问题日益成为人们关注的热点。国家历来重视对包括旅游者在内消费者合法权益的保护，去年新修订的《江苏省消费者权益保护条例》将旅游主管部门与工商、质监、物价等部门共同列为消费者权益保护的监管部门;《旅游法》更是将“旅游者”单设一章，并放在紧随总则的第二章，足以说明立法者对旅游者合法权益保护和文明旅游的重视。《南京市旅游条例》虽然没有像国家大法一样对旅游者权益进行专章或专节规范，但《条例》的通篇，处处可以找到保护旅游者权益的条款，就如潮水退去后沙滩上的贝壳一样，俯首可拾。
旅游立法以保护旅游者的合法权益为主要宗旨。立法具有很重要的功能，是国家职能和作用的必要手段和具体体现形式。从技术规范上来说，立法的第一条是目的依据，所谓立法目的是立法追求的价值目标，立法目的本身也可以说是一种立法价值根据。《南京市旅游条例》的立法目的：一是保障3个权益，即旅游者、旅游经营者和旅游从业人员的合法权益，二是规范旅游市场秩序，三是合理开发和综合利用旅游资源。《条例》将保护旅游者、旅游经营者和旅游从业人员的合法权益放在立法目的的第一，并将旅游者放在3个中的第一，第一中的第一，其重要性和意义不言而喻。
确立了立法目的后，《条例》所有内容都将围绕这个目的和宗旨，对政府及其部门职责规定是为了保护旅游者权益，对旅游经营者及其从业人员规范和约束也是为了保护旅游者权益，对旅游行为的倡导和要求更是为了保护旅游者权益。
具体来说，《条例》主要从政府、旅游经营者和旅游者三个层面来规范并保护旅游者的合法权益。
一、政府层面
政府部门应当健全旅游公共服务体系，加强对旅游活动的监督管理
作为各级政府及其有关部门、人民法院等其他国家机关，对消费者合法权益的保护是各自职能的重要方面，也是消费者权益保护的重要环节，政府部门在维护旅游者权益方面应当处于主导地位。
一是完善旅游硬件设施，加强公共配套设施建设。《条例》明确由旅游部门会同交通、规划等部门，合理规划建设游客集散中心、房车露营地、自驾游基地、停车场等设施;建设游步道、骑行道、景区厕所等设施。
二是完善软件设施，提供旅游服务功能。建立公共信息和咨询平台，向旅游者提供旅游景区景点、线路、交通、气象、客流量预警、食宿、购物、医疗急救等旅游服务信息;旅游部门在春节、国庆节等法定节假日期间，逐日向社会公开发布主要景区的接待状况信息。
三是建立旅游纠纷投诉处理机制，旅游部门应当在主要交通枢纽、旅游景区、宾馆酒店、购物场所等公共场所公布投诉方式，接受旅游者的投诉、举报;并对旅游投诉举报实行首问负责，旅游部门统一受理后，属于本部门处理的，应当在三十个工作日内作出处理决定;不属于本部门处理的，应当在五个工作日内转交有关部门处理，该部门也应当在三十个工作日内作出处理决定。确保旅游者权益得到有效保护。四是明确相关部门的具体监管职责。《条例》第50条更是细化了包括公安、工商、文化、价格、质监等7个部门的具体监管职责，通过列菜单的方式明确具体的事项主管部门，“旅游市场强迫消费、敲诈勒索以及其他侵害旅游者权益”的由公安机关查处;“旅游市场虚假广告”、给旅行社、导游“商业贿赂”的由工商部门查处;“客运索道、大型游乐设施等特种设备安全”由质监部门负责监管，部门协助形成合力共同保护旅游者权益，助推旅游市场健康发展。
二、市场层面
旅游经营者及从业人员应当合法依规经营、诚实践诺守信
在目前的众多行业中，旅游业相对来说较受诟病，或多或少地存在着导游管理制度不健全、薪酬缺乏保障以及旅行社恶性竞争等因素，导游私拿回扣、诱骗消费、强制购物等行为还客观存在，造成了恶劣的社会影响。此外，虚假广告、价格欺诈、捆绑门票等严重危害旅游市场秩序的行为近年来也屡见不鲜。为有效保护旅游者合法权益，必须对旅游经营者经营行为进行规制。
一是开宗明义，《条例》明确要求旅游经营者依法诚信经营，保障旅游者的合法权益。并详细列举了旅游经营者七条红线，分别是：以不合理的低价组织旅游活动;在旅途中擅自变更行程、变更服务项目或者中止服务活动;向旅游者强迫索取包价旅游合同以外费用;收取购物场所或者付费旅游项目经营者回扣等不正当利益;无正当理由不履行法定、合同约定义务;非法泄露旅游者信息;不执行政府旅游突发事件应急预案相关措施和要求。旅游经营者一旦踩上这7条红线，就会受到相应法律法规的制裁。以收受回扣等不正当利益为例，《反不正当竞争法》第8条规定，经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的，以行贿论处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的，以受贿论处。经营者销售或者购买商品，可以以明示方式给对方折扣，可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金的，必须如实入帐。接受折扣、佣金的经营者必须如实入帐;第22条规定经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，构成犯罪的，依法追究刑事责任;不构成犯罪的，监督检查部门可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收。
二是坚持以问题为导向，针对旅游市场的突出重点、难点问题，规范了旅游广告、景点门票、邮轮游等情形。针对虚假广告、广告要素发布不规范的问题，与《广告法》对接，规定旅游广告应当清楚、准确地标明旅行社业务经营许可证编号，旅游经营者名称、地址、联系电话，旅游线路、项目、时间、价格等服务内容。针对网络旅游服务不规范的问题，要求旅游经营者通过网络经营旅游产品和服务的，应当在其网站首页或者从事经营活动的主页的醒目位置公开其营业执照登载的信息或者其营业执照的电子链接标识;代理其他旅游经营者的旅游产品和服务的，应当核实其营业执照和业务经营许可证等信息，标明实际提供者的名称。旅游经营者、网络交易平台未核实旅游经营者营业执照和经营许可等信息的，按照《网络安全法》的规定查处。《网络安全法》第二十四条规定，网络运营者为用户办理网络接入、域名注册服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布、即时通讯等服务，在与用户签订协议或者确认提供服务时，应当要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的，网络运营者不得为其提供相关服务。第六十一条则规定，网络运营者违反本法第二十四条第一款规定，未要求用户提供真实身份信息，或者对不提供真实身份信息的用户提供相关服务的，由有关主管部门责令改正;拒不改正或者情节严重的，处五万元以上五十万元以下罚款，并可以由有关主管部门责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上十万元以下罚款。针对邮轮旅游预售时间长，旅游目的地及纠纷发生地多不在本市，邮轮公司多在本市以外甚至境外、合同不规范的现象，参照上海做法，规定由市旅游部门会同工商部门制定邮轮旅游合同规范文本，旅行社应当向旅游者提供中文合同、船票和服务说明等资料;并创设了处罚：旅行社、邮轮公司提供邮轮服务资料不符合本条例第三十一条第一款规定的，由旅游行政主管部门责令改正，并处二千元以上一万元以下罚款。
三是引入信用机制，建立旅游行业诚信制度。《条例》与国家旅游局相关政策及时衔接，要求市旅游部门建立“旅游行业诚信档案”和“旅游不文明行为记录”制度，旅游从业人员价格欺诈、强迫交易、欺骗诱导旅游者消费的、侮辱、殴打、胁迫、恐吓旅游者的、收取购物场所或者付费旅游项目经营者回扣等不正当利益的，依法给予处理以外，要按照规定纳入旅游不文明行为记录;对于旅游不文明记录，相关信息保存1到5年。相关信用记录将影响行为人的就业、信贷、接受社会福利等方面，具有一定的威慑作用。该项制度将成为推动南京市旅游行业诚信建设的有力抓手，也将在南京市诚信体系整体建设中发挥重要作用。
三、旅游者层面
旅游者应当树立健康、文明、环保的旅游观念
旅游者需遵守社会公共秩序和社会公德，爱护旅游资源，遵守文明旅游行为规范，适当维护自身的合法权益。
立法重在保护旅游者合法权益，但旅游者也不能任性，旅游者文明旅游，理性维权也是对自身权益最好的维护。一是旅游者要遵守法律法规和旅游规范，明确要求任何单位或者个人不得违反安全警示规定组织或者实施登山、涉水、穿越等风险性较高的旅游活动。旅游者违反规定发生旅游意外事故产生救援费用的，旅游活动组织者及被救助人应当承担实际产生的救援费用。二是旅游者扰乱航空器、车船或者其他公共交通工具秩序的，损毁、破坏旅游地文物古迹的，不顾劝阻、警示从事危及自身以及他人人身财产安全的活动的，同样纳入旅游不文明行为记录。
根据《条例》的贯彻实施，在南京市将形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局，开启依法兴旅、依法治旅的发展新阶段。(印晓虎)
