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■本报记者 任震宇
在国务院公布的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(以下简称《意见》)中，“完善监管执法保障”部分提出要提高对违法者的处罚力度，建立更有效的执法机制。记者采访的专家也指出，“重典治乱”，重要的是“治”，而通过惩罚性赔偿鼓励消费者参与，也是治理的重要一环。
“重典治乱”难在治
《意见》提出，要“调整食品药品、生态环境、安全生产、劳动保障等领域现行法律制度中罚款等法律责任的规定，探索按日计罚等法律责任形式”，并“扩大市场监管法律制度中惩罚性赔偿的适用范围，依法大幅度提高赔偿倍数”。显然，这些措施目的都是提高不良企业的违法成本。
但实际上，“重典治乱”提出已久，但在市场上仍然存在种种乱象，如食品安全事件、环境污染事件等。到底是典不够重，还是治不够严呢?
中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长匡贤明认为，当前更多的是“治”的问题。在典方面，市场监管法律还不完善，对一些影响公共安全的市场行为处罚过低，违法成本远低于违法收益。这在食品安全方面尤其明显。在治方面，常规监管体系没有建立起来，大部分都是媒体披露后才事后被动应对。因此，需要进一步完善市场监管的法律，也需要对市场监管体系进行转型和改革。
“市场监管专业性强，而且需要全时段的监管。行政部门客观上缺乏专业性的监管队伍，同时职能定位上更侧重于审批职能，使得行政部门对市场监管要么‘有心无力’、要么‘有力无心’。”匡贤明建议，需要尽快建立相对独立的市场监管体系，按专业性的要求配置职能、机构、队伍，对某些公共安全事件多发领域，甚至可以赋予监管体系一定的执法权。也就是说，出路仍在于推进行政职能和监管职能的有效地分离。
合法经营规范执法更重要
在中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺看来，完善法律，严格执法固然重要，但更重要的规范日常运营机制，也就是走日常化的监管之路。无论是企业自身的运作，还是社会组织的监管，还是政府部门的监管，都应该有一定的固定动作，达到之后，再去考虑创新。“就像体操运动员比赛，什么动作打什么分，这些动作都是有标准的。规范日常化的运作机制，就是给企业的日常管理制度、行政部门的日常监管工作，要做哪些事，如何操作，都定出一定的标准，并要求日常按照这些标准来操作。”杨建顺对记者说，重典治乱不应该成为市场治理的重头戏，重头戏应该是各个主体在日常运作中充分发挥自己应有的作用。”
杨建顺认为，合法规范日常运营机制，就是通过事前、事中的程序治理、规则治理、标准治理，来规范企业运营，规范执法监督。而“重典治乱”，则是一种事后的补救，虽然也很重要，但不能用来代替这些事前、事中的治理方式，也不能指望光靠“重典”，就能将市场上的乱象都治理好。“从立法政策的角度来看，重典治乱是不宜多用的。”杨建顺说，“但是对一些特殊情况、严重的情形，必须明确规定好相应的重典。”
可鼓励消费者参与治理
不管是“重典治乱”，还是规范企业、行政部门的日常运营机制，其主体都是政府部门或者经营者。而《意见》中提出“扩大市场监管法律制度中惩罚性赔偿的适用范围，依法大幅度提高赔偿倍数”则意味着将消费者引入这个监管执法保障体系，在专家看来，这恐怕是更有效的措施。
中国政法大学的孙颖教授表示，“惩罚性赔偿”虽然带有“惩罚”二字，但实际上其发挥的并非惩罚作用。我国的法律制度体系事实上是将对违法行为的惩罚功能主要寄托在行政处罚和刑事制裁制度之上，而非多倍赔偿。行政罚款的数额往往远远超过了增加赔偿的赔偿金，更能承担惩罚与遏制的效用。即便是《消法》把增加赔偿的倍数提高到三倍，且以500元为保底，其惩罚功能仍然是微弱的。惩罚性赔偿真正具有的，其实是“激励功能”。
孙颖表示，中国的增加赔偿制度的计算基准是商品或服务的价款，金额很小，惩罚功能很弱。多倍赔偿看起来像是原告获得的一笔飞来横财，起到一种类似于奖金的作用，获得增加赔偿的期待会引导受损害的消费者像私人检察官一样采取行动，从而使更多的违法者被提起诉讼。
孙颖说：“法律所规定的多倍赔偿的主要功能还是为了发动、鼓励广大消费者勇于大胆维权，并可以通过从中获取的一定经济利益作为对他们的奖励，从而起到净化市场的作用。而惩罚和遏制的功能则是附带的功能。这一制度的妥当性在于，对个别消费者为了社会全体成员的利益行事，必须在成本和收益上作出回应，使消费者付出的成本和可能得到的收益内部化，激励消费者从事公共事宜。”
