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■本报记者 任震宇
《消法》修正案（草案）第四十六条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”这是继《民事诉讼法》之后第二部提出赋予消费者组织公益诉讼权利的法律（草案）。但有多位法律学者指出，将诉讼主体限制为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”不妥，诉讼主体应有更大灵活性。
司法实践 旗开得胜
虽然《消法》修正案尚未走完立法程序，但因消费侵权引发的由消费者组织提起公益诉讼的第一案却已在一年前结案，这一诉讼的主角是江苏省无锡市消费者委员会。
2012年2月29日，为了核实此前多位消费者投诉无锡渝味火锅店收取餐具费的情况，无锡市消委会的3位工作人员来到无锡渝味火锅店人民中路分店就餐。消委会工作人员发现，该火锅店桌上放的是用塑料膜密封的成套餐具，消费者刚刚入座，服务员就主动撕破餐具密封膜，未告知消费者餐具需要收费，对消费者提出的提供免费餐具要求，服务员表示该店只提供收费餐具。“我们觉得，这家餐馆的行为既侵犯消费者知情权，又侵犯了消费者选择权。”无锡市消委会副秘书长殷佳元告诉记者，2012年3月9日，无锡市消委会向无锡市崇安区人民法院起诉，要求无锡渝味火锅店停止强制消费者使用收费消毒碗筷的行为，并退还被强制消费的3元钱。
2012年3月15日，此案第一次开庭审理，经过法庭调解，双方达成民事调解协议，无锡渝味火锅店自愿停止在提供餐饮服务时强制消费者使用消毒碗筷并收取费用的行为，同时退还消毒餐具费3元并负担诉讼费。负责审理此案的法官表示，法院要向辖区餐饮企业发出司法建议书规范其服务行为。
“这是我国第一起消费者组织作为原告，就侵犯消费者权益的事件提起的诉讼。”国家法官学院教授曹三明评价说，“这也是司法系统第一次承认消费者组织为原告，在我国公益诉讼历史上有标志性意义。”
向下放权 分级起诉
如果按照《消法》修正案（草案）的规定，只有“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”才具备进行公益诉讼的资格，那么在上述案例中，恐怕无锡市消委会将失去起诉主体资格，因为它只是一个地级市设立的消费者组织。
中国人民大学教授刘俊海认为，《消法》修正案（草案）之所以将起诉权限制在“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”中，主要出于三种考虑：多地消费者组织对同一案件提起诉讼可能会出现不同地区的不同判决；基层消费者组织法律人才、资源不足；进一步提升公益诉讼的规模经济效应，避免同一案件多地多次审理，造成司法资源的浪费。
“将公益诉讼主体资格适度上收，确有一定道理。”刘俊海说，“但现在的问题是，到底该将这个门槛卡在省一级的消费者组织，还是地级市一级或者更低，比如县级消协组织。我个人认为，可以将这个权限向下放，放到设有区、县的城市消费者组织，这样可以适度减轻中消协以及省一级消费者组织的压力。”
刘俊海认为，需要提起公益诉讼的消费侵权事件很多，有大有小，类似三鹿奶粉等特别重大的侵权事件，固然应该由中消协或省级消费者组织提起公益诉讼，但一些小的侵权事件，如无锡市消委会起诉火锅店的诉讼，让省级消费者组织提起公益诉讼不现实。如果将具备起诉主体资格的消费者组织的门槛定得太高，会造成具备起诉资格的消费者组织要处理的诉讼太多，压力太大，而下一级消费者组织却面临想起诉却没有资格的尴尬。
刘俊海设想，在将起诉主体的权限下放到设有区、县的城市消费者组织的同时，通过细则制定分层公益诉讼的制度，即设有区、县的城市消费者组织只负责辖区内消费侵权事件的公益诉讼，省级消费者组织也只负责省内消费侵权事件的公益诉讼，跨省的，或者全国性的重大消费侵权事件公益诉讼则交由中消协处理。
向外扩容 留有余地
相比刘俊海支持的“有限扩容”，北京政法职业学院消法研究中心教授孙智慧建议，可以将起诉主体权限扩展到消费者组织之外。
“限制只有消费者组织具备这个资格显得过于死板，我认为应该赋予其他的组织，如妇联、工会等组织在某一领域提起消费侵权公益诉讼的权利，比如妇联可以对妇女儿童消费者的合法权益被侵害的行为提起诉讼。”孙智慧说，可以规定只要提起消费公益诉讼的团体具备诉讼权利能力等一定的条件，通过诉讼保护的是不特定多数消费者的合法利益，这个团体具有一定数量的人员并合法登记注册，就可以获得公益诉讼的起诉资格。
北京市消协副秘书长屈建辉则认为，在《消法》修正案中，对于公益诉讼的主体资格，可以只作原则性规定，不必定出哪类组织、哪些级别的组织才有公益诉讼的资格。“我国的《消法》是1993年制定的，到现在第一次修订，中间隔了20年。20年前我国还不是纯粹的市场经济，消费结构，消费形态，消费维权工作特征和今天都有天壤之别。《消法》这次修订完后是要用很多年的，也许又是一个20年，谁能预言20年后我国的消费市场是什么样子，消费维权工作发展到什么阶段？如果将公益诉讼的主体资格限制得过死，一段时间后发现又落后于现实了，那怎么办？”屈建辉建议，《消法》修正案只对公益诉讼作一些原则性规定，然后通过实施细则、司法解释等形式，确定哪些主体具备提起公益诉讼的权利。以后随着消费维权事业发展，如果出现诉讼主体落后于现实的情况，那么修改实施细则总比修改《消法》本身要容易得多。
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国外消费侵权公益诉讼规定
美国纽约市1969年制定的 《消费者保护条例》规定，当商人等被认为多次、连续违反了本条例或基于本条例的规则时，本市的消费者维权当局可以以违法者为对象起诉，请求法院命令该违法者将违法所得上缴法院。法院设立特别会计账户，根据与违法者进行了交易的消费者所提出的申诉，支付实际损失额及请求返还时所需的费用。如果请求额超出账户总金额，将按比例支付。市政府将向违法者收取因调查案件及提起诉讼所要的经费，违法者不能支付时，将从消费者支付之前的上述基金总额中扣除。
德国1960年颁布的 《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人，并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。
法国1973年《罗艾依埃法》作出以下规定：在条例中明确提出保护消费者利益这一目的的团体和被认为的确具有这一性质的团体，对直接或间接损害消费者整体利益的行为，可以向所有法院附带提起私人诉讼。
日本1962年颁布的 《行政案件诉讼法》第五条规定：民众诉讼，指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，作为行政案件的一种形式。日本的公益诉讼也被称为民众诉讼。
（任震宇整理）
