背景

　　哈尔滨市工商局1月30日启动“叫停电信收费不合法规则”行动，将对电话计费标准、固定电话基础费等电信服务中涉嫌侵害消费者合法权益的问题进行集中整治。此举引发了电信行业人士的质疑，称哈尔滨市工商局是越权执法。还有专家称，工商部门单独叫停计费规则这种做法有待商榷，应当会同有关部门一起处理。为此，本报记者采访了多位行政法学专家及相关法律人士，就工商是否有权叫停不合法电信资费、电信收费，以及叫停行动是否合理合法等问题进行了探讨。

　　工商有权整治电信收费

　　观点一

　　《消法》优于《电信条例》

　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安指出，国务院办公厅印发的《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》明确了工商部门的职能，其中包括对市场交易行为进行监管、保护消费者权益。电信运营商不合理收费的行为属于市场行为，如果其行为侵害了消费者权益且不利于市场健康发展，工商部门予以整治的行为属于依法行政。

　　姜明安还说，根据《立法法》规定，法律效力优于行政法规。《电信条例》属于国务院颁布的行政法规，而《消费者权益保护法》《合同法》等法律的效力明显要优于《电信条例》，上述法律赋予工商部门保护消费者权益、规范市场交易合同公正公平诚实信用的职能，哈尔滨市工商局依法对电信不合理收费进行整治并不属于越权执法。

　　观点二

　　工商监管依据多元

　　四川大学法学院法律系主任、成都市人大常务会立法咨询专家王建平认为，国家赋予工商部门的职能是维护市场交易秩序，维护市场交易规则，保护消费者合法权益。针对电信企业对用户的不合理收费规则，工商部门有权进行监管，依据主要是《消法》。此外，还可以依据《合同法》进行监督。王建平指出，《合同法》的一个重要原则是鼓励交易，保护公平交易，电信行业目前的做法可能使一些用户最后没得选择，不符合鼓励交易原则的实施。

　　华东政法大学博士孙煜华认为，工商部门对电信行业的监管依据是多元的，既包括《消法》、《反垄断法》等多部法律，又包括国家工商总局发布的《关于进一步加强有关服务领域消费维权工作的指导意见》[工商消字(2011)222号]这样的行政规范性文件。电信行业属于国有经济，是占控制地位的专营行业，其定价行为应当受到国家监管，而工商局作为法定的反垄断监管部门，有权依据《反垄断法》对其侵犯消费者权益的虚高定价进行查处。

　　观点三

　　行业主管不能排斥市场监管

　　中华全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮认为，哈尔滨市工商局此举属交叉执法行为，并不涉及越权执法。“工信部门是电信行业的唯一行业主管部门，但并非唯一监管部门。比如市场监管属工商部门，而收费问题监管属物价部门，这些都是法律赋予的职能。”王才亮说，行业主管与市场监管不能混淆，更不能用行业主管来排斥市场监管。工信部门作为电信行业的主管部门，完全可以自行监管电信行业中不合理收费的行为。“如果对不合理的收费行为置之不管，还阻碍工商部门监管，明显就是利益驱动”。

　　孙煜华则指出，《电信条例》第四十条规定，电信经营者拒不解决或者电信用户对解决结果不满意的，电信用户有权向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构或者其他有关部门申诉。此规定表明《电信条例》并没有将电信业的监管权排他性地授予电信主管部门，工商部门仍然有权对电信业的侵权行为进行监管。

　　价格规则不合理

　　●电信收费合法不合理

　　王才亮指出，电信行业以分计费、收取月租费的依据是1995年原邮电部颁布的《全国数字移动电话(GSM)计费原则暂行规定》及2000年原信息产业部、原国家发展计划委员会、财政部联合发布的《关于电信资费结构性调整的通知》。“这些部委有的早已合并，上述条例的存在也明显不合时宜。”王才亮说，电信行业在过去实行国家定价，行政监管部门较为单一，但现行电信行业已实行市场调节，要根据市场法则来监管，以分计费、收取月租费的行为属合法但不合理。

　　上海市申华律师事务所高级律师沈伟民则认为，电信属国家资源，经营者是获得特许经营许可的专营企业，电信服务在我国不是充分的市场竞争产品，具有垄断性。现行电信计价标准，形式上是政府主管部门以文件公布，实质是由经营者定价，电信计价的不合理性已经明显存在。国家有关主管机关应从打破垄断利益的基本出发点，对法律及时调整。电信行业的主管部门也不应成为垄断利益的庇护者，应当及时修订现行的价格规则，并在修订过程中，依照《信息公开条例》的要求，公开定价的成本依据，举行公正、透明的听证会，让民意真正能够制约垄断利益。

　　●电信无权单方定标准

　　王建平认为，电信企业与用户之间是平等的民事关系，从双方的权利义务讲，电信企业的权利是收费，本应按照和消费者的约定来收费，但长期以来，电信企业基于行业垄断地位，形成了一种不好的行业习惯，即单方面制定收费形式和标准，用户既无权知道，也无权选择。这种习惯并不等于就合法，因为从法律角度讲，电信企业无权单方面确定收费标准。“电信企业有公正对待所有客户的义务，也就是按《消法》规定，有保护消费者合法权益的义务，充分尊重用户的知情权、选择权等各项权利”。

　　●立法滞后为乱收费开绿灯

　　北京两高律师事务所律师董正伟认为，在近年来国内大部委合并、政企改革的背景下，一些迟迟不能废止的行政法规、部门规章依旧存在，成为一些垄断行业乱收费、不合理收费的法律依据，从而令广大消费者的权益受到严重侵害。“立法不规范是主因。”董正伟说，一些适应新形势的立法工作进展缓慢，造成计划经济时期制订的法律法规不能废止。立法部门应该积极调研，对阻碍市场经济发展的法律法规尽快更替，改善我国立法滞后的现状。

　　王才亮表示，立法滞后的问题不可忽略。在早些时期，一些行业主管部门为了维护行业利益，纷纷以部门立法的形式予以保护。此类部门立法行为越多，对消费者而言越不公平。他认为，立法部门应减少没必要的部门立法，及时清理不合时宜的法律法规，促进市场经济公平合理的发展。在现行法律的规定下，各执法部门应按照市场规则来完善行政执法，各监管部门应互相配合，做到依法行政，不要因权利之争而牺牲广大消费者的权益保护甚至市场经济健康有序的发展。

　　哈市工商：我们依法监管

　　日前，哈尔滨市工商局消费者权益保护处处长王绪坤接受了记者采访，就目前的“越权管理”争议提出自己的看法。

　　王绪坤认为，哈尔滨市工商局“叫停电信不合法收费维权行动”是依法行政。首先，国务院赋予国家工商行政管理总局的主要职责是：保护经营者、消费者合法权益，依法对各类市场经营秩序实施规范管理和监督。查处电信行业侵害消费者合法权益案件，规范电信市场属于工商部门职责范围。

　　其次，《消法》明确规定，消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利，消费者享有公平交易的权利。各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。电信运营商在向消费者提供电信服务中，侵害了消费者的财产安全和公平交易权，多年来消费者退还钱款或者赔偿损失的合理诉求一直没有得到解决，工商部门根据消费者的诉求对电信业进行调查处理是法定义务。

　　第三，《电信条例》第四十条规定，电信业务经营者提供的电信服务达不到国家规定的电信服务标准或者其公布的企业标准的，或者电信用户对缴纳电信费用持有异议的，电信用户有权要求电信业务经营者予以解决;电信业务经营者拒不解决或者电信用户对解决结果不满意的，电信用户有权向国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构或者其他有关部门申诉。可见，电信管理机构并不是接受消费者申诉的唯一法定部门，工商等其他相关部门都可以依据职责受理电信用户因缴纳电信费用而提起的申诉。所以，由于有明确的法律规定，哈尔滨工商局是依法行政。

　　王绪坤认为，哈尔滨市工商局不是越权管理，也不存在干扰国家的行政管理体系、破坏管理格局问题，更没有造成多头管理，执法混乱。《电信条例》明确规定了处理消费者因话费产生的申诉可以多头管理，工商部门的行为是依法行政。

　　(郑梦超 刘铭 刘浩 刘传江/文 董芳忠/摄)