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“大调解”是“党政领导、综治牵头、多方参与、携手联动”、对社会矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、依法调处、限期办结的调解机制。整合人民调解、行政调解、司法调解资源，实行“三调联动”可以说是大调解机制的最大特色。2009年4月，南通市消协在全市推出将消费纠纷调解与社会矛盾大调解整合对接的“消调对接”工作机制以来，经过两年多的探索和实践，在推进“三调联动”、构建消费维权体系，积极调处消费纠纷工作上有所思考、有所收获，现将一些粗浅的体会小结如下。
一、消费纠纷调解的现状、问题和出路
消费纠纷是社会矛盾纠纷的重要组成部分，随着经济社会的发展，消费纠纷成因复杂化、诉求多元化、涉众群体化趋势日益明显。正常情况下，消费纠纷发生后，消费者可以通过与经营者协商和解、向消费者协会投诉、向行政机关申诉、申请仲裁机构仲裁和向人民法院诉讼等相对独立的五大法定途径寻求解决。这五条纠纷解决途径中，涉及调解手段的有消费者协会受理消费纠纷投诉后的人民调解、行政机关受理消费者申诉后的行政调解以及人民法院受理消费者诉讼后在诉前、诉中的司法调解。诉调、消调对接实施前，消费纠纷的人民调解、行政调解、司法调解基本处于各成体系、互不关联的状态。其中，消费者协会作为承担消费纠纷调解法定职能的社团组织，其主导的消费纠纷人民调解因其方式灵活、方便快捷、无偿服务，成为消费者解决争议的首选（据中消协统计，仅2011年上半年，全国消协组织处理消费者投诉就达到30.7万件，为消费者挽回经济损失达到3.93亿元）；由于消费品的商品属性，行政调解相对集中于担负流通市场行政监管职能的工商行政管理机关。相对而言，消费纠纷经由诉讼并通过司法调解解决的总体数量比较少。
究其原因，在于三大调解体系各自的特点：人民调解在解决纠纷争议方面有其自身优势：它符合中华民族长期以来“和为贵”的传统理念，具有民间自治性质，更接近一种自发的秩序状态，对纠纷处置要求的适应能力、变革能力较强。理论上，其组织机构没有区域、组织、人群等方面的限制，可以遍布于社会各角落，能够第一时间发现和处置纠纷。因为没有公权力介入的担忧，对调解程序的要求不高，也不强求查清事实、遵循法律，非常方便当事人快速、灵活、高效地处理纠纷。人民调解还允许在当事人同意的情况下由调解组织主动介入纠纷的处理，有利于防止纠纷激化；行政调解有政府公信力作后盾，政府在调动其他社会资源方面具有无可比拟的优势，因此，在调解复杂、综合性、群体性纠纷方面，行政调解的作用不能替代。此外，政府部门往往在某些方面具有较高的专业素质，在许多领域能弥补司法调解、人民调解之不足。行政调解最大的难题在于，公众对政府及其有关部门的期待不仅仅是解决纷争，潜在地还有政府主持正义、评判是非的要求，因此，必须对行政调解的组织、人员、调解范围、程序、方式、监督、救济等作出明确而严格的规定，防止行政权力不恰当介入调解和行政调解的滥用，保证行政调解的公正性；而司法调解以国家强制力为后盾，司法调解达成协议具有与判决同等效力，同时，由于法官的专业素养，在处理纠纷争议时权威最强。但现行的司法调解以法院直接介入调解为基本形式，存在诸多制度本身带来的流弊，如由于司法审判不诉不理，不能主动介入纠纷的处理；由于收费，当事人成本较高；司法调解要求查清事实、依据法律，因此其综合成本高于其他调解，有时也会陷入久调不决的陷阱。最重要的是，司法调解因为需要法官主持，注定解决不了司法资源不足的难题。
毋庸置疑，调解应当说是争议双方协商和解之外解决消费纠纷的主要途径，但长期以来，单就消费纠纷调解工作而言状况并不乐观。主要存在以下问题：
（一）消费纠纷调解力量整体薄弱。客观看，为消费者提供消费纠纷调解本质上是一种公共服务，但由于长期以来对经济建设与社会建设、对消费与生产关系把握上的偏差，缺乏“稳定需要投入、和谐需要成本”的观念，政府在消费纠纷调解工作中的投入相当有限，消费纠纷调解机构特别是消费者协会地位、人员、经费等等先天不足，使得消协坐守困局，社会化之路步履维艰，为消费者提供消费维权普遍服务的职能无法完全得到保障。
（二）消费纠纷调解资源配置畸形。由于消费纠纷被长期整体剥离于社会矛盾纠纷之外，消费纠纷调解资源相对于社会矛盾纠纷调解资源的贫乏及其城乡倒金字塔配置造成农村、基层的消费维权需求得不到满足。消调对接前，虽然工商行政管理机关与消协组织共同在村（居）一级设立“消费维权联络站”，聘请村（居）管理人员兼职从事相关工作，但由于其业务工作的非专业性、机构人员的非隶属性和经济待遇的无保障性，无法真正发挥作用，解决基层消费争议调解服务之需。
（三）消费纠纷调解整体效果不够圆满。这不仅体现在现实中部分消费纠纷个案由于争议双方地位不对等、信息不对等、缺乏商品和服务的专业检测机构、消费者举证困难等等，抑或囿于某一种调解途径的短板造成的调解无果，更体现在大的层面上，即消费纠纷调解机构仅仅勉强充当“救火队员”，人民调解所特有的预警、疏导、防范作用无法顺畅发挥。
以上问题的根源归结起来是因为现阶段的消费争议调解机制缺陷。如何弥补消费纠纷调解整体力量薄弱、分布失衡的问题，提升调解的力度和效能，从两年的实践看，大调解机制下“三调联动”无疑是可行之道。
二、消费纠纷调解走大调解机制下的“三调联动”之路是可行之道、现实之选
所谓的大调解机制下的“三调联动”，实际上包含以下三个紧密关联的步骤：一是消协组织融入大调解机制，借助大调解体系丰富的资源、成熟的网络，夯实消协组织消费纠纷人民调解的根基，弥补整体力量的不足和资源配置的不均衡；二是根据人民调解、行政调解、司法调解各自的特点，协调三大调解资源，提升消费纠纷调解的力度和效能；三是最终构建出大调解体系下消协组织主导的、以人民调解为主要手段的消费纠纷专业化调解平台。两年多来，我们采取了以下举措：
（一）运用已有平台，加强基层力量。南通社会矛盾大调解体系已经全面铺设了各级层次的工作平台，尤其是在消协力量薄弱的村（居）、社区设立的书记领导下的调解室。这些调解室一般都聘请了老村长、老书记或者回乡老干部、老教师等作为专职调解员。其调解业务受乡镇司法所统一管理，并且落实了属地管辖的化解社会矛盾责任制，工作业绩按照社会治安综合治理考核，经济待遇享受乡镇财政的定额补贴。这一平台，不仅吸纳了熟悉乡规民情的调解人员，更重要的是这些调解人员都来自本村本土、基层工作经验丰富、热心社会公益活动的“本地通”，不但了解乡土人情，甚至连村民的基本情况都很熟，从事矛盾纠纷的调解可谓得心应手。实施消调对接机制以来，各级大调解组织统一思想认识，将消费争议矛盾统一作为社会矛盾交由村（居）、社区属地负责调解和排查防范，明确其职责。同时，由基层法院、司法、工商、消协等机构的人员，加强对村（居）、社区调解人员的消费争议调解法规和业务的辅导，并对重大疑难问题及时介入处置，基层层面的消费争议调解力量得到很大增强，局面大为改观。
（二）搭建横向链接，形成资源互补。对人民调解、行政调解、司法调解资源的整合，关键在于对拥有这些调解资源的部门的协调。要形成横向协同的链接，理论上讲有三种选择。首选之策是直接由各地社会矛盾大调解中心（或者机构）负责整合，其方法将工商、消协等负责处理消费争议的调解组织或机构作为社会矛盾大调解体系的专业子系统，明确其在全市社会矛盾大调解体系中的性质、地位和职责，授予对基层各级调解组织在消费争议调解中的业务指导职能和与各拥有“三大调解”资源部门的协调组织职能，制度化地运行。其二是由政府设立消费者权益保护委员会（或者工作委员会），直接将拥有“三大调解”资源的部门统一纳入其中并明确相关职责，统筹协调和指挥本辖区的消费者权益保护事宜。三是目前基层最普遍存在的由消费者协会建立理事会，邀请拥有“三大调解”资源的相关部门的负责人作为理事，遇有需要综合运用调解职能的消费争议时，请其负责协助。在当前各级消协组织无法通过立法获得双重监督权：即对负有保护消费者合法权益义务的行政部门的监督职权和对消费市场的监督职权的情况下，我们作出了第一种选择，目前已经在一些地区率先成功实践。
（三）对外引智引力，争取社会资源。当前消费纠纷成因复杂化、诉求多元化的趋势越来越明显，隐性的潜在的消费纠纷日益增加，这对消协工作人员把握消费维权工作大局的能力、处理日常投诉的法律素养、商品和服务专业知识以及纠纷调解技巧的要求越来越高。近年来，全市各级消协对外引智引力，一方面，吸纳律师、行业专家，建立消协组织的专家志愿者储备库，借助其专业知识优势参与处理个案投诉，起到了事半功倍的作用；另一方面，吸纳行业协会、商会等社会中介组织，引导它们制定行业规范，如引导美容美发行业商会内的9家企业制定了行业预付费消费诚信公约，树立行业标杆、防范行业风险、减少纠纷发生；对条件成熟的行业协会等社会中介组织，如家装行业协会、银行同业工会、保险业协会，市消协已经采用建立消协联络站的方式推行行业内消费纠纷委托调解的机制。这些举措大大增强了消费纠纷调解的专业性、针对性，提高了纠纷调解的效率。
（四）针对疑难争议，全力调解消化。本文不吝笔墨用意只在一点，就是最快最好地化解消费争议，还民众以消费保障。从这一意义上说，对于目前法规尚不能调整的、缺少明确三包规定的、纠纷矛盾复杂的消费争议，消费者能够获得最终的社会救济，维护其合法权益，是社会公众的普遍需求，也是民生发展之道。可见整合“三大调解”资源，并非小事。在当今经济科技飞跃发展和权利意日益崛起的形势下，消费升级所带来的法规滞后，仅依靠单一的调解甚至审判力量，的确无法解决某些消费争议。特别是遇到疑难复杂的消费争议时，如果无法获得解决，则给消费者带来伤害，给社会带来不安定。从某种意义上说，化解消费争议，调解必建首功。因此，充分运用人民调解的灵活、便捷、行政调解的方便、高效、司法调解的权威、效能，针对疑难复杂的消费争议，集中有效调解资源，采取综合调解的方法，最快最好地化解纠纷矛盾，既是社会管理创新的出发点，也是保障稳定、维护民生的落脚点。在这方面，我们已经有了不少成功的案例。
创新消调对接机制、实施“三调联动”是南通市消协顺应经济社会发展、推进社会管理创新的重大举措，整体上契合中央综治委等16部门《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》第14条的要求，措施上符合《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出的“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合”的思路。但在制度设计特别是“三调联动”的衔接机制上还需要进一步规范，比如建立矛盾纠纷处理责任制度、调解首选和矛盾纠纷移转、委托调解制度、规范多种纠纷解决形式衔接工作程序；实际操作上坚持人民调解与其他两种调解的差异性，厘清彼此的功能界限也需要继续探索、磨合。篇幅所限在此不作赘述。（南通市消费者协会）
