——浅析《江苏省城乡规划条例》颁布实施后带来的影响

    从7月1日起，《江苏省城乡规划条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施，根据《条例》第五十条规定“业主不得违反法律、法规以及管理规约，擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋产权登记机关办理相关变更手续;涉及改变土地用途的，应当依法办理审批手续。”“擅自将住宅改变为经营性用房的，工商、文化等有关部门不得核发相关证件”。也就是说房屋产权证上的用途明确界定为“居住”或“住宅”的，根据《条例》规定，工商部门一律不得再核发营业执照。

    为此，笔者认为，《条例》对“住改商”设置的高位“门槛”，有效限制了在居民集中区住宅楼内开办餐厅、歌舞厅、公司等，可以改善居民小区居住环境，提高安全系数。但是，从工商监管层面上来讲，加大了监管难度，增加了潜在的风险，同时在某种程度上也会限制个体私营经济的发展。

    一是无照经营会增多。《条例》的实施使得原本办理证明手续中较为简单的场地手续变得较为复杂，使得经营场所成为限制经营者取得合法经营资格的瓶颈。变更房屋产权用途需要到所在地土地部门、规划部门办理土地用途变更和房屋规划用途变更，而后再到房管部门办理产权用途变更，程序很复杂，难度也很大，势必会导致更多的经营者因无法实现“住改商”，而申办不了工商营业执照，使其成为无证照经营新的增长点。

    二是监管风险会增大。近年来，在各级政府持续对无证照经营行为加大监管力度，通过政府牵头、部门联动，无证照经营行为得到了有效扼制，市场经营秩序得到了明显好转，持照经营率明显增长。在对无证照经营管理规范上，在查处取缔的同时，就是对无证照经营者进行疏导，督促引导经营者完善了相关证照。但受到新《条例》“苛刻”的经营场所手续限制，目前，即使对无证照经营行为依法进行查处取缔，但事后规范上难度很大，经营者因申办不了营业执照仍然会无照从事经营活动，增大了监管上存在的潜在风险。

    三是矛盾焦点会集聚。工商部门担负着流通领域的食品许可证的发放、各类市场主体的准入许可和管理职能，因经营场所是取得合法经营资格的必要条件，《条例》中设置的经营场所高位“门槛”，使得经营者难以取得有效的合法经营场所手续，造成经营者误认为是工商部门在作祟，“不是我不办照，而是你工商部门不给办照”成了经营者的惯性思维，使矛盾集聚到工商部门。

    四是个私发展受限制。当前，各级都在鼓励全民创业，并出台相应政策鼓励个体私营经济发展。同时个体私营经营也是我国工业经济的重要补充，在我国工业经济中占有相当量的比重，因其经营规模、经营成本相对较小，成为小额资本创业的首选。但是新《条例》“苛刻”的经营场所手续要求，在某种程度上增加了个体私营经营者取得合法营业执照的难度，阻碍了个体私营经济的发展。

    《物权法》规定了“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房”。笔者认为，无论是《江苏省城乡规划条例》还是《物权法》，对经营场所的高要求，其主要目的是为了保护业主的合法权益不受侵害。“住改商”改变了房屋的用途，应当受到严格限制。但是，合情合理的“住改商”既是一种世界趋势，比如在一些国家，非常提倡个人艺术工作室、个人律师事务所等在家办公，也有助于公民低成本创业。换言之，“住改商”固然应当受到限制，但应当是合理的限制，而不是简单、粗暴的限制。

    实际上，在广大城市中特别是县级以下城市和乡镇、农村地区中适当允许“住改商”的存在，有其必要性，在能够方便百姓购物、平抑物价的同时，也会解决部分就业问题。现行的工商登记方面的法规对经营住所（场所）都有明确的规定，例如《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第六条规定“经营场所，是指厂址、店铺、门市部的所在市(区)、县、乡镇(村)及街道门牌等地址，及经批准的摊位地址或本辖区流动经营的范围”；《企业法人登记管理条例施行细则》第三十四条规定“住所和经营场所使用证明包括产权证明、房屋租赁协议。房屋租赁的期限必须在一年以上”；《公司登记管理条例》第二十一条规定“公司住所证明是指能够证明公司对其住所享有使用权的文件”。

    因此，笔者认为，对“住改商”问题不宜设置过高的“门槛”，要有控有放，区别对待。

    一是严控扰民污染行业。对于扰民问题严重的歌舞娱乐、生产加工和制造等企业在“住改商”用时可采用审慎审查的方式，严格按照《条例》要求收取手续。但是如果“住改商”从事的是一些扰民活动不大的经营活动，如：企业(或个体工商户)以居民楼中的居住用房屋作为住所(经营场所)从事科技开发、咨询服务、市场调研、企业形象策划、打字、复印、图文设计、动画制作和广告经营活动，从事与百姓生活息息相关的日常用品、粮油、杂品、水果、小五金等“住改商”，从支持民营经济发展的角度来说，可采用形式审查方式，只收取投资人承诺“住改商”已经相关利害人同意的承诺书。

    二是厘清“住改商”的损害事实。在不影响建筑物安全，不影响环境、交通和城市外观的情况下，经相关部门或村（区）委、居民的同意，并经评估论证，厘清“住改商”是否具有损害事实,如“住改商”是否妨碍了其他业主的通行权、通风权、采光权等。《物权法》也明确规定 “业主对其房产建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利”，业主在自己的住宅里“住改商”，在没有扰民等不良后果的情况下，其合法权益也应当得到合理的保护。 （扬州市仪征工商局办公室 李香进）