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■本报记者 桑雪骐
记者查阅相关机构发布的消费者投诉统计分析，发现近几年预付费消费出现的问题不仅屡禁不绝，而且有逐年上升的势头。为啥预付费消费的坑如此难平?日前，北京市消费者协会发布的《预付费消费中的消费者权益保护问题探讨》(以下简称 《报告》)对此进行了深入分析，同时本报记者也走访了相关专家。
法律法规尚待健全
《报告》显示，我国目前对于预付费市场的监管采取单用途预付卡和多用途预付卡分开监管的模式。关于预付费的监管，有关部门也曾经先后出台过一系列相关管理规定。如2011年5月25日，国务院办公厅转发中国人民银行、监察部等七部委联合制定的《关于规范商业预付卡管理意见》(以下简称《意见》)，规定由中国人民银行主要负责监管多用途预付卡的发售。商务部2012年9月21日出台《单用途商业预付卡管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，规定企业发行预付卡需在发行后30日内到商务部门备案,并按预收资金的一定比例向商业银行存入存管资金。
“《意见》中规定的商业预付卡购卡实名制、商业预付卡非现金购卡制及商业预付卡限额发行制度，只需要简单的拆分和多次购买就可进行规避，缺乏相应的惩罚措施。”北京市消费者协会负责人指出，《意见》对商业预付卡的规制流于表面，具体可操作性不强。《办法》中要求备案，可在现实中企业备不备案也基本靠自愿自律，资金用途并无跟踪监管，因此并未起到相应的规制作用。
对预付费消费纠纷，常常根据《民法总则》《合同法》《消费者权益保护法》等相关法律规定进行调整。但是《民法总则》多为原则性的规定，对于有着特殊性的预付费消费纠纷往往很难适用。而且在预付费消费中，经营者占据绝对的优势地位，这时用调整平等民事主体间的《民法总则》解决预付卡消费纠纷，对消费者而言其权益保障难以实现，而运用《合同法》解决预付卡消费纠纷同样也有很多局限性。
2014年3月15日颁布实施的《消费者权益保护法》第五十三条专门对预付费消费作出规定，明确了商家的责任和义务，但却没有出台相应的配套管理细则，在规制预付费消费过程中发挥的作用十分有限。
记者了解到，为了让消费者维权和相关机构处理预付费消费纠纷时有法可依，各地相关行政主管部门陆续出台了管理办法。
如北京市早在2011年9月1日就发布实施了《北京市消费类预付费服务交易合同行为指引》。2016年7月，原北京市工商行政管理局、北京市商务委员会联合发布了《关于进一步加强预付费消费管理工作的意见》，明确要加强对预付费经营行为的规范管理，积极处理因预付款消费引起的投诉、举报;加强对预付费经营者的日常监督管理，严格查处相关违法案件;加强部门间的执法监管工作沟通与协作，形成对预付费经营行为管理的常态化等。
2017年7月1日开始实施的《江苏省消费者权益保护条例》为预付费消费引入“冷静期”制度。消费者有权自付款日15日内无理由要求退款。同时，在规定了预付卡限额的同时，还要求预付卡不得设定有效期。
将于2019年1月1日开始实施的《上海市单用途预付消费卡管理规定》，从概念界定、政府部门职责、系统信息对接、资金风险防控、信用管理、社会共治等方面对单用途卡经营活动进行了规范。
多头监管缺乏有效性
家住北京东城区的张女士最近突然发现，自己常买面包的线上平台“香送”停止运营了。去年购买的1000元储值卡还剩400多元，可客服电话已没人接，发邮件也没人回复。
如今预付费模式已由过去美容、美发等行业扩张至餐饮、水果，乃至健身、教育、互联网等“跨部门”行业。这些“跨部门”行业，往往是相关法律的监管空白地带。比如，现行法规中谈及对预付卡监管，就离不开《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，只是这并不适用于电子商务、健身、教育等行业。“工商部门、商务部门、公安部门对预付卡都有一定的监管权，但权责划分不明确。”北京市消协负责人表示，目前涉及预付费消费的部门规章主要是中国人民银行、商务部、银保监会等部门出台的，还没有市场监管部门出台的专门规范预付费消费的规章，政策文件中涉及的主体监管部门是商务部(单用途预付卡)和中国人民银行(多用途预付卡)，市场监管部门主要负责协同监管和事后消费维权，但实际上一旦发生消费争议，消费者第一时间想到的主管部门是市场监管部门。但是，如果只进行事后监管，想要管理纷繁复杂的预付卡消费市场是一件非常困难的事情。
同时，相关部门规章对于不同类型的预付卡销售管理有不同的规定，对于预付费消费的监管主体没有十分明确的统一，为消费者挽回损失虽然符合社会总体利益，但是谁来为该类事件兜底负责却没有明确规定。
此外，北京市消费者协会负责人认为，由于社会信用体系的不健全、缺乏对经营者的诚信奖励机制和失信行为的惩罚制度、经营者对自己失信于消费者的行为无须承担法律风险等，也让部分不法经营者故意“钻空子”，利用发行预付卡进行诈骗。
贪便宜、认倒霉心理难戒除
预付卡之所以能够在消费领域迅速发展，消费者贪图更大的优惠额度是重要原因之一。
消费者王女士告诉记者，半年前，她在小区门口的美容美发店办卡，服务员告诉她有两种会员卡：一种是一次性支付1万元，打6折;另一种是一次性支付2000元，打9折。王女士选择了前者，结果后来经营者资金周转出了问题，店面盘给了别人，新店主不承认王女士的会员卡有效。
不仅如此，不少消费者在一次性支付大量资金的同时，很少与经营者订立书面纸质的合同，而只是收到一张由经营者预先制作好的预付卡，对于将来提供的商品或者服务质量、销售方式等相关情况也只是做大体的口头约定，所以在持卡消费时遇到经营者对商品进行捆绑销售或者以次充好的情况时，很难有效地进行维权。“我们在处理纠纷的过程中，经常会遇到消费者只是气愤地说说，但却拿不出任何纸质的证据。”北京市消协负责人告诉《中国消费者报》记者，一些消费者在预付费消费过程中盲目冲动，轻信商家的承诺。发生纠纷后如果损失不大，不少消费者会本着多一事不如少一事的想法，自认倒霉，放弃维权。
这位负责人还表示，在预付费消费者维权过程中，如果仅靠个人力量，是难以与经营者抗衡的，因此，预付费消费者维权能依靠的组织是消费者协会等消费者组织，但消费者组织对消费者权益的保护主要是向预付费消费者事前发出警示与提醒，其作用非常有限。消费者的权益受到侵害后，消费者组织一般是通过调解解决，如果商家关门跑路或拒绝调解，问题就很难得到解决。
●现状
预付费消费问题成顽疾
每年的中秋、国庆节前，预付卡消费都会逐步进入高峰期，与之相关的消费投诉也越来越多，甚至引发群体事件。为此，中国消费者协会于今年9月19日发布了消费警示，提醒消费者避免消费陷阱，谨慎办理预付卡。
其实，这并非中消协首次就此问题发布消费警示。2007年8月，中消协就曾向广大消费者提示预付费消费的风险。该警示称：近些年来，一些服务行业纷纷推出预付费式消费方式，以会员卡的名义推出各种美容卡、健身卡等预付费式消费卡。各地消费者协会接到的投诉显示，消费者在购买这类预付费卡后，发现商家原来宣传的优惠难以兑现，自身合法权益得不到保护。因此提示，预付费式消费存在风险，消费者购买时需多加注意。
各地消费者组织陆续发布的投诉统计分析也显示，预付费消费问题突出。如2013年12月底，上海市12315发布消息称，该年已接到关于预付费问题投诉超过6000起，成为年度投诉最多的问题。其中，除个别不法商家卷款外逃外，更多的是设置种种霸王条款，比如预付卡过期后余额作废、金额不足时要求强制充值等。2016年该市由单用途卡引发的相关投诉达16951件，涉及美容美发、餐饮、健身、共享单车等多个行业。2017年上半年投诉同比增加20.2%。
2018年第一季度，深圳市、区两级消委会共接受美容美发类消费投诉722起，同比增长187.65%。2018年三季度，长春市各级消协受理预付费消费投诉142件，涵盖餐饮、美容美发、健身服务等领域，其中仅健身服务预付费投诉就达104件，占本类投诉的73.23%，与二季度投诉量相比基本持平，其主要问题是经营者不履行约定，如突然关门停业不提供服务、美容服务虚假宣传导致消费者大资金投入，发现问题退款难;健身中受伤不能继续健身要求退款不予退还，或在退还相应价款时，将不应由消费者承担的损失转嫁给消费者等。
预付费消费问题为什么一直得不到有效的解决?
北京市消费者协会负责人表示，该协会通过深入研究后，认为这主要是由于有关法律法规不健全、监管缺乏有效性及消费者维权存在诸多困难。而本报记者调查发现，消费者在消费过程中贪便宜的心理，及事后的维权意识淡薄，也是不法商家的骗局屡屡得逞，事后又得不到有效处罚的原因之一。 (桑雪骐)
